关于提高环境执法水平的几点思考

●  无锡市滨湖区环境监察大队

　　近年来，环境执法工作正在逐步形成以日常监督执法为基础，以专项执法检查活动为主线，以公众和舆论监督为支撑的现场监督执法工作体系，且随着环境保护工作的深入开展，环境执法工作得到不断加强，环境执法能力和水平正在不断提高，解决了一批突出环境问题，震慑了环境违法行为，促进了区域产业结构调整和环境质量改善。然而我们也清醒地看到，随着经济的快速增长、体制的快速转轨、公众维权意识的提高，环境执法工作也面临越来越多的新情况、新问题，迫切需要环境执法部门深入研究解决。
一、基本情况
　　无锡市滨湖区环境监察大队自2001年成立以来，坚持以人为本，铁腕治污，一着不让的抓好环境执法监督。近三年来，共出动执法人员5万多人次，检查2万多厂次，下达行政处罚决定书300多件，严肃查处了一批环境违法行为，关闭淘汰了一批生产能力落后企业，挂牌督办了一批严重环境问题单位，为全区治太保源、生态创建、总量减排、结构调整等重点工作目标任务的顺利完成，作出了突出的贡献，有力地保障了环境安全，切实提升了环境质量。近年来，滨湖区环境监察大队单位个人先后获得省市级各项荣誉29项，得到了领导的肯定和群众的认可。
二、当前环境执法工作中存在的问题
　　面对严峻的环境形势、群众的高度期望，当前环境执法仍存在很大的差距，执法不严，监管不力，有法不依、违法不究的现象依然存在。主要存在以下五个方面的问题：
　　（一）执法决心不大。分析当前排污单位存在的主要问题、问题存在的主要环节和其规避检查的主要手段不够；执法过程中有畏缩心理，对检查发现的环境违法行为不动真格，受外界因素影响干扰大；专项执法检查过程中责任心不强，执法态度不够端正，现场检查没有深入、全面、细致的询问和检查，对依法全面取证存在不耐烦心理。
　　（二）执法手段不足。执法形式单一，满足于工作时间的例行检查，错时检查、夜间检查和假期检查较少；执法依据太少，运用法律条款的面过于狭窄，集中在未批先建和超标排放的个别违法行为，没有充分利用环境法律武器，对各种类型的环境违法行为进行查处。
　　（三）执法效率不高。一方面执法周期过长，检查中不能迅速发现问题，现场取证和笔录针对性不强。检查后对具备处罚条件的案件，不及时上报处罚建议。另一方面执法准备不足，没有在执法前对执法对象做好充分的现场取证和法律研究等准备工作。
　　（四）执法能力不够。监察人员从数量和素质上还不能完全适应工作需要，造成执法工作中抓不住重点，查不出问题，或者发现了违法行为不能及时固定证据，无法形成逻辑严密的证据链，为依法处罚带来了困难。
　　（五）执法成效不佳。表现在组织的检查次数很多，出动人员很多，检查厂次很多，但是发现问题很少，立案查处很少，没有很好的起到处罚一批、震慑一批、教育一批的作用。
三、影响环境执法工作的主要因素
　　当前环境违法行为屡禁不止还存在着深层次的原因：
　　（一）在机制方面。一是缺乏事前服务机制。许多环境违法问题都是企业经营者环境意识不够、决策不当造成的，不能简单依靠环境执法的事后监督查处，而应加强宣传力度，主动服务，事前防范，从源头减少无意识环境违法行为。二是没有长效联动机制。环境执法涉及部门很多，光靠单个部门执法效果差强人意。在“整顿违法排污行为保障群众健康”等环保专项行动中，有关部门联动执法还是取得了一定的成效，但在日常执法中，还没有形成长效联动机制。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励措施，企业做好环保工作的积极性没有很好的调动起来。
　　（二）在法制方面。一是行政处罚力度小、抓手少，影响了执法成效。守法成本高、违法成本低的情况仍然还存在。二是法律规定操作性差，难落实。对于关停措施，缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备、取消贷款等法律规定。三是行政强制手段少，对一些违法行为的查处整改难以落实到位。对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨等行政强制手段，只能申请法院强制执行，容易造成执行难。
四、进一步加强环境执法的对策和建议
　　（一）进一步提高环境执法规范化程度
　　一要建立监管机制，明确环境执法责任，加强环境执法全过程控制，加强各级、各层次监督，减少执法的随意性。二要加强制度建设，对现有的执法纪律、案件审批、过错责任追究等方面制度进行一次全面检查，完善环境执法的程序和制度，规范执法行为。对有关制度进行修改、补充和完善，明确执法工作纪律，严格约束队伍的执法行为，纠正执法过程中消极履行职责、行政执法不作为等问题，确保令行禁止、违法必究。
　　（二）进一步提高环境执法全面化程度
　　从末端执法向全方位执法转变，从粗放式执法管理向精细化执法管理转变，从工业污染源监管向整个生态系统监管转变。在做好工作时间执法工作的同时，加大节假日期间和夜间的环境执法力度，采用灵活的检查时间和方式，形成全天候的打击态势。
　　（三）进一步提高环境执法专业化程度
　　一是改变观念，改变现场执法队伍只需凭工作经验，不需要太多专业知识的认识，及时补充新鲜血液，提高专业水平；二是加强学习，组织执法人员对经济、法律、化工、机械和信息化等专业技能的学习，提高现有人员的业务能力；三是强化管理，积极探索执法队伍管理新方法、新途径，建立工作绩效考核、工作落实反馈、内部执法督察、工作节点控制、工作结果考核等新机制。
　　（四）进一步提高环境执法人性化程度
　　从防范性执法向服务性执法转变。把优化服务体现到环境执法之中，用更宽的思路、更实的措施推进环境执法工作，在监管中强化服务，在服务中做好监管，真正实现从单纯“查超标”向既“查超标”又“帮达标”的根本性转变，统筹兼顾好环保、企业、群众三方面的关系，着力解决群众最关心、最直接、最现实的问题矛盾，在解决环境问题中服务经济社会发展。
　　（五）进一步提高环境执法信息化程度
　　深入开展“一厂一档”建设，充分利用、整合已有的排污申报数据库、污染源普查数据库、在线监控数据库等现有的数据信息，并逐步充实完善项目审批、“三同时”管理、环境质量、危废管理、核与辐射管理、环境信访等信息情况，一并纳入局监控中心信息平台进行管理，从而实现将企业动态的、静态的、历史的、现实的数据融会贯通，为环境执法提供数据资料支撑。
　　（六）进一步提高环境执法科学化程度
　　一是借领导之力。自觉把环保执法工作融入经济社会发展的大局之中，取得领导的支持。二是借部门之力。加强与计划、经贸、国土、工商、水利、建设、农业、林业等部门的关系协调与沟通，建立和完善联席会议制度、联合执法制度、案件报告和移送制度等工作制度，形成强劲的执法合力。三是借企业之力。积极开展企业环境监督员试点工作，发挥企业的主观能动性，自觉加强内部环境管理。四是借群众之力。加大环境宣传，提高全民生态环保意识。推广“环境圆桌会议”，让广大群众参与环境信访处理，增进对环保工作的理解和支持。建立公众联动监管机制，发挥社会环保监督员队伍的作用，协助加强对企业的环境监管。五是借科技之力。加强环境监察执法硬件建设，配套完善取证、通讯、应急等执法装备，加强对污染企业的自动化监控，构建现场移动执法平台，推行现场执法笔录“电子化”，当场取证、当场制作、当场归档，减少执法工作中的人为影响因素。
　　新形势、新任务对环境执法工作提出了新的挑战。我们将认真思考新的执法课题，切实加大执法力度，营造强大执法声势，坚定信念，锐意进取，迎接挑战，不断提高环境执法工作水平，开创环境执法工作新局面。