积极探索秸秆禁烧的长效管理机制

●  周传永　沈雁飞　（省委督查室）
●  杨宗栋　（省环保厅）

　　近年来，农村焚烧、乱堆乱丢秸秆现象十分突出，严重影响大气环境质量，造成生态环境污染。据环保部卫星遥感监测，2010年5月19日至7月8日，全省境内共有秸秆焚烧火点716个，其中苏北5市火点较多，共有601个，占全省火点总数的83.9%。
　　作为农业大市的宿迁市，自2008年起采取多管齐下措施，实行长效管理，基本实现了“不着一把火，不冒一处烟，不污一条河”的既定目标，连续两年实现国家卫星遥感监测零火点记录，成为全省率先实现全面禁烧的省辖市。省委督查室和省环保厅联合组成调研组，赴该市进行了督查调研。
一、主要做法
　　（一）强化组织领导，健全包保责任。一是市、县（区）成立秸秆禁烧与综合利用工作领导小组，切实加强对禁烧工作的组织领导。二是于2008年5月出台了《宿迁市关于秸秆禁烧与综合利用的实施意见》，规定了全市“十一五”期间将重点实施秸秆综合利用“八大工程”和“十二项奖惩激励措施”。三是实行县（区）、乡（镇）和市直部门领导分片包干负责制度，村（居）支委会包干到村民小组，村（居）民小组包干到农户，从而使村组和田块在空间上分解包保到具体责任人和单位。
　　（二）强化宣传发动，抓好典型示范。秸秆禁烧涉及千家万户，是一项群众性工作。宿迁市把提高干部群众的认识作为做好禁烧工作的基础环节来抓，宣传发动工作做的早，做的深，做的透，做的全。一是提高认识。市、县（区）、乡（镇）逐级召开动员大会，使广大干部群众充分认识加强秸秆禁烧与综合利用工作的重要性和紧迫性；要求从确保世博会召开期间空气质量的高度以及创建“生态宿迁、绿色家园”的宿迁品牌形象出发，将禁烧工作落到实处；以抓系统工程、新兴产业和新的经济增长点等举措，做好秸秆禁烧与综合利用工作。二是加大宣传。在禁烧期内，广播、电视、报纸等所有媒体都开辟宣传专栏，做到天天有图像，有声音，有文字。市电视台专门创作了《秸秆综合利用好》快板书，每天在黄金时间播出。每年三夏期间，乡镇都派出宣传车，在乡村田间地头流动宣传。县、区还通过张贴政府通告、书写墙体标语、印发《致农户、农机手一封信》、《给中小学生一封信》等方式方法，使人人都成为秸秆禁烧的宣传员和监督员。三是抓好典型。各县、区结合农村综合环境整治示范村和改厕、改水以及乡村规划，重点建设秸秆综合利用示范点。同时，对禁烧工作先进典型和先进事迹，组织力量进行集中采访，广泛宣传报道。
　　（三）强化督查巡查，严格考核奖惩。一是强化责任督查。由市监察局牵头，对各县、区和市直部门开展不定期督查、巡查和暗查。对处置不力造成重大影响的事件或行为，依法追究相关人员的行政责任。二是加强工作巡查。市环保局设立举报投诉组、应急监测组、环境监测组和7个巡查组，关键时段实行全天候巡查，24小时接报处置，全方位构建秸秆禁烧监控、巡查和调处体系。三是做好日常检查。各县、区建立严密的三级巡查包保网络，并抽调人员成立督导组、巡查组深入乡镇督查指导，切实加大督查的力度和密度，严防死守，盯紧看牢，堵死漏洞，最大限度和第一时间查纠不足，确保万无一失。四是实行“一天一报”。市禁烧办创设“工作简报”、“督查专报”，并通过市政府网站对禁烧工作进度、典型做法、存在问题等情况“一天一报”。五是实施重奖重罚。市里每年拿出100万元作为专项奖励资金，同时收取禁烧保证金，明确要求，明确奖惩。对禁烧期间组织得力、措施扎实、成效显著的先进单位和先进个人进行表彰奖励。实行最为严格的责任追究制度，并坚持从早、从严、从快查处“第一例违禁行为”、“第一把火”和“第一例违规机手”。
　　（四）强化长效管理，实现综合利用。一是制订行之有效的政策措施。沭阳县实行了主要领导检讨曝光制度；泗阳县组建秸秆清运队，及时帮助特殊（老、弱、病、残）农户清运田间秸秆，消除了焚烧隐患；泗洪县抽调纪检干部组成督查组，每组包3个乡镇，24小时开展责任督查，增强行政监管力度；宿豫区招募老党员、老干部、老教师、老退伍军人、老保洁员等“五老”人员，在重点田块搭建多个“禁烧观察哨”，进行实时监控；宿城区实行秸秆禁烧五户联保或十户联保责任制度，切实增强广大干群的责任感和积极性。二是做好做足秸秆综合利用。宿迁市今年农作物秸秆综合利用量在300万吨左右，通过饲料化、肥料化、基料化（主要是用于食用菌等）、能量化（主要用于电厂发电、农民自用、秸秆气化、沼气等），综合利用率达80%。三是加快草场建设。全市累计建设草场122个，大多数草场配有捆草机、吊车、地磅等机械设备，部分草场还配备了秸秆粉碎机、秸秆煤炭成型机等相关设备。
二、几点启示
　　秸秆禁烧与综合利用工作是领导关注、群众关心的焦点工作，也是考验领导意志力、检验政府执行力的难点工作。如何做到既要保持行政干预的权威性，又能激发广大农民群众秸秆禁烧的自觉性，宿迁市的做法给我们的启示是多方面的。
　　（一）充分发动和依靠广大干部群众，实现重心下移，是做好秸秆禁烧与综合利用工作的前提。宿迁市在对县区、乡镇、村居领导班子建立严格奖惩制度的基础上，要求基层同志在“三夏”、秋收秋种等关键时期，必须集中时间、集中精力、集中人员认真抓好秸秆禁烧工作，做到重心下移，持之以恒。同时，采取多种形式充分组织和发动群众，让更多的群众自觉参与和支持秸秆禁烧工作。
　　（二）加大查处力度，坚持“疏堵结合”，是做好秸秆禁烧与综合利用工作的关键。在禁烧期间，实行白天巡回检查，夜间设点督查，对主要交通干线两侧进行重点监察，对一般区域实施定时抽查，确保全天候24小时不间断监控，做到有烟必查、有火必禁、有火必报、有报必罚，达到处罚一例、教育一片、警示一方的效果。宿迁市明确规定，对焚烧秸秆者，无论过火面积多大，无论是否是直接责任人，一律罚款200元，并责令其公开检讨，同时进学习班接受教育。今年三夏期间，宿迁市进一步完善措施，强化责任追究，在抓反复、反复抓的过程中，做到目标不变，思想不松，机构不撤，人员分工不变，努力实现由阶段性、突击性向经常化、制度化转变。与此同时，坚持有疏有堵，治标与治本相结合。近期着力治标，实现全面禁烧；远期着力治本，推进秸秆综合利用，从根源上杜绝焚烧秸秆的隐患。
　　（三）加大资金投入和政策引导，实现秸秆的综合利用，是做好秸秆禁烧与综合利用工作的根本。在农民群众生产生活方式发生改变的今天，秸秆禁烧是治标，实现秸秆综合利用和机械化还田才是治本。因此，实现秸秆全面禁烧的关键在于综合利用，要像抓秸秆禁烧一样高度重视秸秆综合利用工作，将其纳入经济社会发展总体规划，将目标任务层层分解落实，并着力提升秸秆机械化全量还田的比例，探索从秸秆收割、清运到综合利用的一条龙工作机制，大力扶持发展秸秆综合利用项目，实现秸秆综合利用由窄渠道、短链条向宽领域、长链条发展，促进秸秆增值。
　　督查调研中，我们发现秸秆禁烧工作存在着执法成本高、执法效率低、执法取证难、执法执行难的现象。为此，建议省相关部门将秸秆禁烧与粮食直补挂钩，在赋予农民获得国家种粮补贴权利的同时，也规定禁烧义务，赋予基层工作人员必要的管理权利和手段，对焚烧秸秆的农户实施经济处罚时，由执法人员从“一折通”惠农补助中直接扣除。