浅谈工商注册登记的环评审批前置

●  陆天静　（南通市环保局）

　　近日，江苏省工商部门和环保部门的执法者对环评审批是否应作为工商注册登记的前置条件进行了大量的讨论，江苏省环保厅和江苏省工商局也组成联合调研组对环保审批与工商登记的衔接问题进行调研。笔者作为一名环保法制工作者，历经这些年来江苏省环评审批和工商注册登记关系的演变，结合环保、工商等部门执法人员对相关法律法规的不同认识，就如何才能真正贯彻落实科学发展观，支持企业又好又快发展，谈谈自己对工商注册登记的环评审批前置问题的看法。
一、江苏省环评审批和工商注册登记之间相互关系的变化过程
　　1996年4月，江苏省委、省政府《关于切实加强环境保护工作的若干意见》明确规定：“未经环保部门审核或经审核不同意的建设项目，有关部门不予立项、征地、贷款、供电、供水以及登记注册、发放营业执照。”1998年12月颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》规定：“需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项日环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施，江苏省工商局出台了《关于贯彻执行省政府第22号令有关问题的通知》（苏工商注〔2004〕156号）。2008年9月，江苏省工商局出台了《关于贯彻落实科学发展观支持企业又好又快发展的意见》（苏工商办〔2008〕298号），提出“除娱乐场所、化工生产、拆船和危险废物经营行业外，环保事项的审批不作为其他行业企业登记的前置许可”。环评审批从原本作为工商注册登记的前置条件突转为不作为工商注册登记的前置条件。可见，造成目前江苏省环评审批和工商注册登记关系变化的因素是江苏省工商局对法律法规认识和理解产生了变化。
二、环保部门和工商部门执法者对相关工商注册登记
的环评审批前置的相关法律法规的理解
　　在目前江苏省普遍不将环评审批尤其是餐饮业的环评审批作为工商注册登记的前置条件的情况下，环保部门的执法者和工商部门的执法者在对法律法规的理解上有着明显的不同。
　　1. 对《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定的理解
　　《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定：“……需要办理执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”明确规定了环评审批和工商注册登记之间法定的先后关系，即环评审批在先，工商注册登记在后。此外，《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条规定：“公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。”《城乡个体工商户管理暂行条例》第七条第二款规定：“……国家规定经营者需要具备特定条件或者需经行业主管部门批准的，应当在申请登记时提交有关批准文件。”这些都说明，工商部门在履行行政登记职能时应履行其对《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款规定的注意义务，即应对登记的建设项目是否取得环评审批进行形式审查。
　　2. 对《中华人民共和国行政许可法》第十三条第一款第四项的理解
　　《中华人民共和国行政许可法》第十三条第一款第四项规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：……（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”环保部门的执法者认为，未取得环评审批却已取得工商登记的项目，因为通过了工商登记这一市场准入关而投入了资金进行建设和生产，有的已经造成了污染后果，环保部门无法通过事后监督解决已带来的问题。
　　笔者认为，工商注册登记是企业市场准入的大门，突破了环评审批这一控制污染的第一道防线直接打开大门，对已进入市场的企业寄希望于通过环保事后监督查处来进行规范，无法解决已造成的社会和环境问题。主要原因有三：一是给盲目投资的企业造成巨大的损失，事后无法弥补；二是给群众的环境利益造成巨大的损失，无法事后弥补；三是给环保执法工作造成巨大的压力。这种未从源头控制，而是通过事后补弥的工作方式，以环保部门现有的人力根本无法胜任。这些都说明，若环评审批不作为工商注册登记的前置条件，所造成的不利后果，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式根本无法解决。
　　3. 不同部门对个体餐馆是否属建设项目的不同解释的理解
　　2006年，国务院法制办作出了《关于环保评价许可是否颁发个体工商户营业执照前置条件问题的复函》（国法秘函〔2006〕403号）认为：“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第16条第三款关于《建设项目的环境影响评价分类管理名录》规定中的‘建设项目’，因此不需要在工商注册登记前办理环评审批手续。”工商部门的执法者认为，这个复函说明个体餐馆的工商注册不需要环评审批前置。
　　2009年，环保部作出了《关于公民租赁住宅楼开办个体餐馆应当执行环境影响评价制度的复函》（环办函〔2009〕1220号）认为：“我部于2008年制订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，均将餐饮场所纳入建设项目的环境影响评价管理。因此，公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆应执行建设项目环境影响评价制度。”环保部门的执法者认为，该复函对建设项目分类的解释有效，说明餐饮场所工商注册前应该前置环评审批。
　　笔者认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第三款规定：“建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”因此，在建设项目的分类认定这一问题上，环办函〔2009〕1220号解释应属有权解释，而国法秘函〔2006〕403号解释则是无权解释。其次，国务院法制办国法秘函〔2006〕403号虽然对个体餐饮是否属于建设项目的解释与环保部环办函〔2009〕1220号相悖，但是该解释隐含着深一层含意，那就是因为个体餐饮不属建设项目，个体餐饮办理工商营业执照前不需要环评审批，而其它属于建设项目的在办理工商营业执照前是需要办理环评审批的。
三、处理环保审批与工商登记的衔接问题的建议
　　笔者认为，应建议环保部门和工商部门对现行法律法规，尤其是《建设项目环境保护管理条例》第九条第二款存在的不同理解请示有权部门进行解释，进一步明确相关条款的真正含义，在工商注册登记的环评审批前置问题上取得一致的看法。
　　其次，建议江苏省参照某些兄弟省市的做法，通过制定地方规章或者行政审批制度改革的规范性文件，明确环保审批作为工商登记的前置许可制度。可通过地方立法进一步明确擅自颁发营业执照者应承担的责任，以保障环保审批工商前置，使环保审批既起到控制阀的作用又能把好工商注册登记的市场准入关，真正实现经济社会又好又快发展。
　　在上述两点暂时没有实现的情况下，建议目前各地环保部门和工商部门协商，采取措施提醒项目建设者自觉遵守法律，在领取工商营业执照前主动办理环评审批手续。一是环保部门编印“办理环保审批手续的友情提醒”，请工商部门在受理企业注册登记时向企业发放。二是工商部门在企业申请名称预先核准后，及时将有关信息提供给环保部门，环保部门提前介入，对选址不符合环保法律法规要求或污染严重依法不能获得环保批准的建设项目，及时通报工商部门。三是对已经领取营业执照的企业，其主要生产（经营）项目未获环保审批，由环保部门向工商部门发函，在企业年检时给与支持。四是环保部门进一步严格执法，用足用好法律赋予的各种处罚、限期治理等法律手段，以及企业环境行为信息公开、绿色信贷、融资环保核查等综合手段，严厉打击各类环境违法行为，树立环保部门的执法权威。对依法应当责令停止生产（经营）的企业，积极争取当地党委、政府及有关职能部门、法院、供电、供水等部门的支持，坚决予以停产。