通过立法强制推行中水回用的思考

●  张明浩　屈森虎　（南京市建邺区环保局）

　　2009年下半年到2010年春的西南大旱，折射出我国突出的水资源供求矛盾。要解决水资源匮乏问题，实现水资源的可持续利用，除倡导节水生活与生产，投入巨资修建水利设施之外，通过立法强制推行中水回用，也是非常有效的措施。
　　中水指各种排水经处理后，达到规定的水质标准，可在生活、市政、环境等范围内杂用的非饮用水。中水回用与其他水资源调控方式相比，具有独特的优势。一是不需要远距离调水。远距离调水需要修建大量的水利设施，成本高，难度大，破坏沿线生态环境，还影响到其他地区的水资源分配；而中水回用是在相对固定、较小的范围内进行建设和运行，成本低，难度小。二是水量稳定。远距离调水仍要受到被调水地区水量的限制；而回用的中水水量稳定，除生产消耗外，能够安全回用的水占70%。
一、通过立法强制推行中水回用的必要性
　　1． 我国水资源匮乏的长期性和紧迫性，要求政府必须尽快通过立法来强制推行中水回用政策
　　我国水资源长期匮乏，是世界上缺水状况较为严重的国家之一。据统计，我国人均水资源仅为2251m3，不及世界人均占有量的1/4；水资源的空间分布极不平衡，西北内陆、长江以北、长江以南3个区域水资源量的比例大致为5∶15∶80。根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年后中等干旱年的缺水量将达318亿m3，到2030年我国将缺水400亿~500亿m3。不仅如此，我国的污水排放量不断递增，污水处理能力跟不上污水的产生量，造成整个流域的水质明显下降，很多地区成为水质型缺水地区。水量型缺水或水质型缺水，造成了水资源供给的持续紧张，严重影响到人民群众的正常生产生活，甚至影响到社会的稳定，必须尽快予以解决。在全国范围内通过法律手段推行中水回用，能够减缓并逐步扭转我国水资源的供求矛盾。
　　2． 中水回用需要整合多种资源，必须得到法律的保障
　　推广中水回用，需要统筹考虑相关地区的水资源状况、经济规模和产业规划、基础设施建设情况、中水的用途和要求、污水处理的能力与技术等诸多方面。各方面的协调，必须通过法律来约束和整合。
　　3． 中水回用成本较高，必需借助法律等国家强力手段才能有效推行
　　中水回用本身成本很高，经专家测算，根据水质要求不同，每吨中水的成本在1.665元至11.37元之间，平均总运行成本也为3.24元/m3，并不比自来水等净水价格低。但是从中水回用的社会效益看，节约的净水给下游地区的人民生活和经济发展提供了更多的资源，所产生的综合效益远远高于水价本身。在市场经济条件下，必须发挥国家综合调控的作用，通过立法强制推行中水回用。另外，在强制推行中水回用政策的同时，也应当给予中水回用地区一定的经济补偿，这也需要国家通过法律予以明确和保障。
　　4． 中水回用的标准和要求，需要通过法律来约束
　　中水用途广泛，需求不同，对中水水质的要求也不相同。一方面要通过法律来划定中水回用的指标和标准；另一方面也可以通过相关标准的制定和执行，控制中水处理的成本。
二、中水回用现状
　　1． 法律现状
　　我国最早在1987年由北京市政府颁布了《北京市中水设施建设管理试行办法》；随后，深圳、济南等陆续立法推行中水回用；1989年，国家颁布了《生活杂用水水质标准》；国家建设部还在1995年颁布了《城市中水设施管理暂行办法》等法规。但是，受到经济和技术发展水平的限制，以及相关法律法规立法层级低、可操作性不强等因素的制约，城市中水回用的相关规定未能得到有效执行。自1995年以后，国家再未出台推行中水回用政策的相关法律法规。
　　2． 我国中水回用的实际状况
　　1982年，青岛市在全国率先将中水回用作为市政及其他杂用水，北京市在1984年开始中水回用的示范工程。但就全国而言，中水回用的普及率非常低。究其原因：一是中水管网布设范围小。中水回用管网的长度短，布局分散，难以像供、排水管网一样，形成大范围的网络布局，二是中水使用范围小。受到水质和管网限制，目前我国中水的回用范围一般仅限于工业企业生产回用或厂区内部使用，居民、市政、绿化等中水回用的比例非常低，三是中水水量不多。虽然中水被称为城市的“第二水源”，但在我国，城市污水往往接入排水管网，经污水处理场集中处理后直接排放，生活污水难以形成中水并被回用；城市中水的主要来源仍为工业污水，但工业企业一般分布在郊外，且无相关的配套管网，中水难以回供城市。
　　3． 发达国家的中水回用情况
　　中水开发与回用技术在美国、日本、印度、英国等国家得到广泛应用。日本早在1962年就开始回用污水，70年代已初见规模；美国也是世界上采用污水再生利用最早的国家之一，有300余座城市实现了污水处理后再利用；以色列在1987年就已有210个市政污水回用工程，城市污水回用率达72%。
　　与发达国家中水回用情况相比，我国水资源浪费严重，使用效率低下，技术能力、基础建设以及民众的节水意识等非常薄弱，要推广并确保落实中水回用政策，必须要从法律层面给予保障和推动。
三、中水回用立法上需要体现的强制性内容
　　1． 在地区规划中必须强调中水回用。特别是在新规划的建设用地上，要将中水管网及设施的布设规划与净水（供水）管网的规划等同考虑。
　　2． 所有新建建筑（包括居民小区）必须在建筑内预留中水管路，以便于中水的接入和使用。
　　3． 污水要分级处理，提高中水回用率。对沐浴、盥洗、洗衣、厨房等生活污水进行处理形成中水后，回用于景观、绿化和冲厕，实现水资源的循环利用。对使用中水冲厕后的污水，经再次处理后排入城市污水管网。
　　4． 对不同用途的中水，制定不同标准，以便于有效控制中水的处理成本，分别满足不同的中水需求。
　　5． 加大对工业企业中水回用率的考核。将消耗大量水资源且中水回用率过低的企业纳入到淘汰落后工艺行列并予以关停。
　　6． 通过立法，推广中水回用的新技术和新工艺。
四、要作好中水回用相关法律法规的配套保障工作
　　1． 开展水资源调查。要充分调研各地区水资源时空分布情况，按水资源供求紧张程度划分不同等级的区域，并参考不同的水资源使用需求推行中水回用政策。
　　2． 提供资金保障。按照先急后缓的原则，对水资源供求矛盾突出的地区，优先使用国家财政经费开展中水回用工程建设；经济条件好的地区可以率先开展中水回用的试点工作。
　　3． 在保障法律法规执行的同时，利用行政手段配合中水回用政策的执行。通过将城市生活污水的中水回用率纳入到城考指标等方法，进一步促进中水回用政策的执行。
　　4． 做好中水回用政策的教育与宣传工作。
　　综上所述，在越来越严峻的水资源危机面前，通过立法强制推行中水回用政策，可以缓解我国水资源供求矛盾突显的现状，为实现水资源的可持续利用和社会经济的可持续发展提供保证。