限期治理配套制度设计研究

●  宋　洁　（省环境监察局）

　　限期治理制度作为一种法律制度，集合了包括行政强制、行政许可、行政指导等多种行政规制手段，是一个系统的制度体系。为了使限期治理制度更好地实施，笔者建议，建立完善限期制度项下的10种制度。
　　一、环境影响后评估制度。在执法实践中，常常能看到锈迹斑斑的老化污染防治设施，这些设施即使正常运转，还能发挥多大的作用就不言自明了。此外，排污单位被责令限期治理时的环境状况也和当初环评时的状况发生了很大差异，所以，有必要对其进行环境影响回顾性评价，即所谓的“后评估”。通过这种评价，可以明确原有环境工程措施的技术经济效果和环境保护效益，排污单位可以此为依据有的放矢地制订切实可行、符合周边环境状况的限期治理计划或方案。
　　二、社会化运营制度。排污单位可以与按照市场化模式运营的专业污染处理单位签订协议，委托专业单位治理产生的污染，委托方支付污染处置费，环保部门则负责监督管理并提供必要服务。推进环保设施建设与运营社会化工作，把排污者的直接责任转化为一种间接的经济责任，将污染治理转化为合同约束下的市场行为，有利于污染治理实现企业化管理，促使企业排污与专业治污分离、环保设施所有权与经营权分离，提高社会化服务程度；有利于社会各方资金加大对环保设施投资建设的积极性，提高环保投资效益，加快改善环境质量；有利于政府加强对环保设施运行的监督管理，使排污行为接受政府、委托方、服务方和社会四方的监督与制约，从而转变政府对环保设施的监管方式，变直接监管为间接监管、科学监管，降低监管成本；有利于建设与运营单位发挥技术和人才优势，加快设施科技含量的开发，提高设施的正常运转率和处理效果；有利于生产企业依法经营，实施清洁生产，降低污染物排放总量和治污成本；有利于环保产业和市场的培育和发展，特别是带动和促进环保服务业的持续快速发展。
　　三、排污许可证制度。排污许可证是排污单位合法排污的唯一许可形式，但排污许可的具体办法和实施步骤国务院至今未颁布。目前仍然有效的关于水污染物排污许可证的法规、规章就是2000年出台的《水污染防治法细则》和2001年原国家环保总局颁布的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》。其中关于限期治理企业排污许可证管理的规定有四方面内容：一是限期治理企业，限期治理期间，发给临时排污许可证；二是排污单位《临时排放重点水污染物许可证》有效期限为限期治理期限，但最长不得超过一年；三是淮河、太湖流域被责令限期治理的排污单位完成限期治理任务，经环境保护部门验收合格的，应当申请换发《排放重点水污染物许可证》；四是对排放重点水污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，或者经限期治理排放重点水污染物仍然超过排放总量控制指标的，不予批准发放排污许可证。鉴于新修订的《中华人民共和国水污染防治法》中关于限期治理的方式已经明确，笔者认为，先前排污许可证管理方式也应加以调整：首先，没有设置临时排污许可证的必要。原因有三，一是因为限期治理企业要停产整治，就没有排污的可能；二是完全可以在排污许可证上背书停止排污、限制排污的期限和排污量；三是既然发放临时排污许可证就有换发的可能，无疑会增加行政成本。其次，对于超标排污的企业只要在限期治理期间向水体排放废水的，仍然应该持证排污。第三，应当制订限期治理期间违法排污或者逾期未完成限期治理任务时排污许可证的吊销办法。
　　四、强制性清洁生产审核制度。实行强制清洁生产审核的企业和被责令限期治理的企业外延是统一的。环保部《关于进一步加强重点企业清洁生产审核工作的通知》中明确要求“限期治理企业应同时进行强制性清洁生产审核，并通过评估、验收”。可见，开展强制性清洁生产审核是限期治理企业的治理任务之一，其审核结果的评估、验收应纳入限期治理项目竣工验收的内容，作为衡量企业是否完成限期治理任务的重要评价指标。
　　五、强制执行制度。当排污单位拒绝履行限期治理决定或者履行不能时，为了控制环境污染，维护环境安全，有必要授予地方政府或者环保部门一定的强制权。这种强制权可以分为两种：一种是直接执行的措施，如《浙江省水污染防治条例》中规定：“排污单位拒不履行县级以上人民政府或者环境保护主管部门作出的责令停产、停业、关闭或者停产整顿决定，继续违法生产的，县级以上人民政府可以作出停止或者限制向排污单位供水、供电的决定。”另一种是行政代执行制度，主要是指在环境法定义务人不履行整治恢复的环境义务时，经各级人民政府或者授权的相关职能部门责令限期改正，逾期仍拒不整治恢复的，或者法定义务人虽然进行了整治恢复，但整治恢复不符合国家的有关规定，其履行义务的实际方式或实际效果不能满足法律的要求时，环保部门有权对法定义务人产生的破坏环境的行为，按照国家有关规定实施代为实施整治恢复的制度。《固体废物污染环境防治法》中对于危险废物的处置就规定了代执行，新修订的《中华人民共和国水污染防治法》第七十六条对向水体排放油类、酸液、碱液等八类行为要求“责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担”，也是代执行。笔者认为，可以将代执行扩大到限期治理企业。前面所述的社会化运营是排污单位与治污单位一种平等的双方民事行为，而代执行则是环保部门的单方强制措施。污染治理主要依靠企业自愿履行，原则上由企业自己实施或者委托有资质的机构实施，但企业出现拒绝履行或者履行不能时，即使申请法院强制执行也无法达到治理效果时，应该赋予环保部门代执行权。
　　六、企业报告制度。《水污染防治法细则》中规定：“被责令限期治理的排污单位，应当向作出限期治理决定的人民政府的环境保护部门提交治理计划，并定期报告治理进度。”这是关于企业报告制度的基本规定。企业报告制度有两方面基本要求：一是报告的时间。多长时间报告一次为宜，建议根据企业限期治理的期限确定，期限短的，报告间隔期限也相对缩短，期限长的，报告间隔期限也可相对长一些，一般以一个月为一个报告期。二是报告的内容。企业报告是环保部门了解企业治理进度的直接基础来源，所以应该将环保部门需要了解的信息都列入企业报告的范围，主要包括：1、企业执行限期治理措施的情况，包括停产整治、限产、限排执行的情况；2、企业治理方案的执行情况；3、企业的污染物排放情况，包括企业的监测记录；4、其他需要报告的情况。
　　七、竣工验收制度。《水污染防治法细则》中规定：“作出限期治理决定的人民政府的环境保护部门，应当检查被责令限期治理的排污单位的治理情况，对完成限期治理的项目进行验收。”限期治理项目竣工验收结果应是界定限期治理企业是否完成限期治理任务以及承担不同法律后果的唯一标尺，通过验收，视为完成限期治理任务；未通过验收，视为未完成限期治理任务，环保部门应报请地方政府予以关闭。验收程序中核心的问题是验收标准。笔者认为限期治理项目验收标准应参照“三同时”验收标准，因为限期治理相当于要求企业回到污染治理的原点，重新制订治理方案，重新采取能够达标排放或者不超总量排放的污染治理措施。还可以参照“三同时”验收的程序中有关试运行的程序，在限期治理企业基本完成限期治理任务的情况下，准许限期治理企业正常生产，排放水污染物，并对其水污染物进行监测或者对总量进行核定，以保证验收的实效。
　　八、后督察制度。原国家环保总局《关于加强环境执法后督察工作的通知》中明确指出，当前，环境执法后督察工作的重点是对环境违法案件处罚和执行环节的监督、检查，尤其是要检查那些按照国家环保法律法规和有关政策应采取限期治理、停产整治以及关闭、取缔等措施的，是否依法作出处理，处理后是否执行到位。根据文件精神，限期治理项目的后督察按照时间先后可分为三个层次：第一层次是督察有决定权限的环保部门对超过水污染物排放标准的或者重点水污染物超过总量控制指标的排污单位是否作出了限期治理决定，即是否有法必究，防止出现执法不到位的问题。第二层次是限期治理决定是否执行到位，这又可分为两种情形：一是停产整治、限产、限排措施是否落实到位，有没有该停产而未停产，该限产限排而未限产限排的情况；二是限期治理任务是否按期完成。第三层次是当限期治理任务逾期未完成时，环保部门是否报请地方政府关闭，地方政府是否关闭。笔者认为，除此之外，对于已完成限期治理任务的企业也应该加强后督察。刑法上有“惯犯”之称，违法排污企业也有“惯犯”，所以对于曾经被责令限期治理的排污单位也要加强监管，作为后督察的重点对象。对于后督察中发现曾经完成限期治理任务，但仍然存在超标排放污染物或者重点污染物超总量控制指标的排污单位时如何处理，新修订的《水污染防治法》上存在立法空白。但是，为了保证限期治理制度的严肃性和强制性，并且加强对限期治理企业的威慑力，促使企业从根本上解决环境问题，对待这种情况不宜再次按照第七十四条规定责令限期治理，而应该直接报请政府关闭。
　　九、责任追究制度。监察部、原国家环保总局联合发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》第四条第（五）项规定：“国家行政机关及其工作人员对严重污染环境的企业事业单位不依法责令限期治理或者不按规定责令取缔、关闭、停产的，对直接责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分”，这为国家机关及其工作人员违反限期治理制度的责任追究机制建立了雏形，但随着《水污染防治法》的修订，也要予以调整、完善。国家机关及其工作人员违反水污染防治法有关限期治理制度的情形主要有三种：一是有限期治理决定权的环保部门对依法该责令限期治理的企事业单位没有限期治理，此项追究责任的基础是明确限期治理权限；二是作出限期治理决定的环保部门在被责令限期治理单位逾期未完成治理任务时，未报请地方政府予以关闭，此项追究责任的基础是明确上报时间和上报形式；三是地方政府接到环保部门关闭排污单位的建议时未依法作出关闭决定，此项追究责任的基础似乎没有法律依据，新修订的《水污染防治法》中只规定关闭逾期未完成限期治理任务的排放单位须经地方政府批准实施，但准与不准的权力都在地方政府，这一点不利于限期治理制度的实施，应该完善地方政府对逾期未完成限期治理任务企业关闭的责任追究制度，对政府不作为行为进行约束，使法律责任能够最终落实。
　　十、公众参与制度。环境保护领域的公众参与指公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合公众的切身利益。这种参与，应包括决策参与、过程参与及末端参与。限期治理制度中的公众参与主要体现在过程参与和末端参与中，可包括以下内容：一是公众对于限期治理企业治理方案的参与权，即在限期治理企业进行环境后评估的过程中要征求周边公众意见；二是公众对于限期治理企业有关情况的知情权，包括治理方案、限期治理措施、限期治理期间的污染物排放情况等；三是公众对于限期治理企业执行限期治理决定的监督权。环保部门应该畅通投诉渠道，欢迎公众进行监督，也可以聘请环保监督员对企业限期治理进行监督。