规划环境影响评价　　尤需强化公众参与

●  钱永周

　　国务院总理温家宝近日签署国务院令，公布《规划环境影响评价条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定，国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划，以及工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，应当进行环境影响评价。
　　环境影响评价包括规划环评和建设项目环评。由于建设项目环评处于决策的末端，单单以此来预防环境风险具有内生缺陷，项目选址的环境风险、多个项目的累积性环境影响与综合效应等问题，只有通过处于决策前端的规划环评才能有效识别和预防。《条例》对几乎所有政府以及部门编制的规划都提出了环评要求，对政府各部门规划制定权力的分配具有重要的规范作用，为环境决策融入政府宏观决策提供了制度抓手。
　　《条例》从起草、征求意见到正式获得通过，经历了颇多周折。最能说明问题的是关于“公众参与”的条款。据《条例》的起草者介绍，最初完成的征求意见稿有12000多字，正式通过的《条例》全文只有4200多字，被删除的最大一部分，就是有关公众参与的单独一章。这一章原本设计了公众参与规划环评的5个途径，包括公众在规划编制之初如何介入、公众参与有哪些权利、什么情况下必须召开听证会、如果公众意见与规划编制部门有较大分歧是否可以诉讼等等。删除、改动的力度之大，在近年来行政法规的立法过程中是比较少见的。
　　当然，《条例》也规定了“公众参与”的内容，比较集中的是第十三条：“规划编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在规划草案报送审批前，采取调查问卷、座谈会、论证会、听证会等形式，公开征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见……有关单位、专家和公众的意见与环境影响评价结论有重大分歧的，规划编制机关应当采取论证会、听证会等形式进一步论证。”这个条款原则性有余而操作性不足，既没有规定规划编制之初公众参与的权利，也没有规定公众与规划编制部门有较大分歧时提起诉讼的权利，与2002年10月全国人大常委会通过的《环境影响评价法》中关于“公众参与”的条款相比较，会发现前者几乎完全从后者照搬而来。一般说来，行政法规应当对上位法律进行细化，但在公众参与的问题上，《条例》却只能照搬《环评法》的条款，足以说明公众参与在立法上未有实质性进展。
　　每一项规划都会涉及公共利益，也会在不同程度上涉及一部分公众的利益，在规划环评的全过程中充分吸纳公众参与，绝不是一道可有可无的手续，而是一个必不可少的程序。虽然公众参与在《条例》中未能得到应有的保障，但公众参与对于保证规划环评的科学性、公信力以及合法性都至关重要。2006年2月，国家环保总局（现为国家环境保护部）发布《环境影响评价公众参与暂行办法》，其中第四章对公众参与规划环评作出了规定，但这些规定远不如对公众参与建设项目环评的规定那样具体而详尽。尽管如此，目前仍不妨将《暂行办法》作为“可依之法”用好用足，不断总结公众参与规划环评的实践经验，为今后修订《条例》、充实公众参与规划环评的内容打下坚实的基础。
　　公众参与环评是一项积极的、能动的社会活动，一方面它必须严格遵守现行法律法规，另一方面，它又能够通过丰富的实践和大胆的探索，推动规划环评立法日臻进步与完善。这是公众参与规划环评面临的最大挑战，也是其不断发展、创新的希望所在。