激发公众参与热情  努力践行环保优先—— 我省公众参与环保工作的情况与思考

　　 “政府主导、市场推进和公众参与” 是做好环境保护工作的三大支柱，缺一不可。近日，为全面了解全省公众参与环保工作情况，我们赴常州、泰州、无锡、镇江、徐州、连云港以及江阴、丰县、东海等地进行了调研。从反映的情况看，各地在各级党委政府的领导和支持下，通过多种形式的积极引导和宣传教育，公众参与环保的热情正在不断激发，社团组织践行环保优先的亮点不断呈现，形成了百花齐放、蒸蒸日上的新局面。
　　一、主要做法
　　1、实行环境信息公开，让公众享有知情权。公开环境信息是维护人民群众知情权、提高公众环境意识的重要举措。一是注重“三个结合”，公开发布环境质量。结合自动监控系统，向社会公布城市和部分农村地区的大气质量状况，发布主要饮用水源地、重点流域、行政交界断面和出入湖河流的水质状况。结合“六五”世界环境日等重大活动，定期召开新闻通报会，发布全省环境质量公报，环保工作进展及动态等环境信息；结合环保专项行动，公布环境违法案件、企业强制性清洁生产审核等情况。二是建立评价体系，公开重点工业企业环境行为信息。推行重点工业企业环境行为信息公开是规范企业环境行为，唤醒企业社会责任，促进企业落实环保措施的有效手段。各地环保部门会同有关部门建立了企业环境行为数据库，根据环境行为评价系统，将企业污染状况划分为绿色、蓝色、黄色、红色、黑色五个不同等级，并及时向社会公布。目前，全省已有11215家企业实施了环境行为信息公开，基本覆盖了主要工业企业和重点排污单位。镇江金东纸业还发布企业环境报告，公布其每年的污染物排放情况及吨耗水等环保指标，自觉地承担起环保等社会责任。三是确定环保分级评定，推行“银政联动”。江阴等地将企业环保分级评定进一步延伸，确定了五种不同颜色等级企业的奖惩办法和银行信贷政策，推行“银政联动”。对“绿色企业”，优先安排提升环保水平的贷款，并给予一定的利率优惠；对“红色企业”维持现有信贷规模，督促其利用现有资金提高环保水平，否则将逐步压缩现有信贷规模；对“黑色企业”，不发放新增贷款，若其不在期限内整改到位，或贷款到期仍未有任何实质性治污举措，将压缩其贷款规模直至收回全部贷款。
　　2、实施环保信访听证和圆桌对话，让公众享有议事权。一是推行环保信访听证制度。泰州市为进一步解决环境信访问题，率先实施和搭建了听证平台。听证会坚持公开、透明、公平、公正，置群众和社会监督之下，既为当事人提供了一个质询、辩论、协商和评议的机会，又为双方寻求最佳解决方案找到了一条途径，维护了群众的合法权益。如，他们在听证过程中突出四个注重：注重选好个案，防止听证简单化；注重规范程序，防止听证随意性；注重现场组织，防止听证走过场；注重跟踪落实，防止听证两张皮。近日，在该市举行的首例环保信访听证会上，经多次调解，市唐仁公司同意将生产车间搬迁出居民区，解决了污染扰民的环境难题。二是环境信息圆桌对话会议。与环保信访听证相比，圆桌对话主要是在环境问题还没有激化的情况下政府等部门提前介入，赢得主动的一种有效方法。重点是根据公众关注的环境热点、难点问题进行沟通，整合社会力量，拓展公众参与的渠道，促进环境问题的及时化解。常州市按照“贴近群众切身利益、贴近社会关注热点、贴近政府工作要求”的“三贴近”原则，公开征集对话议题，公开选荐对话对象，使一些老大难问题得到了有效解决。
　　近两年来，通过实施信访听证和圆桌对话，促进了环境信息的公开化，化解了各种矛盾和纠纷，提升了公众参与环保工作的议事能力和水平。
　　3、发挥社团组织的舆论监督，让公众享有表达权。舆论监督是规范企业环境行为，提高政府执法和管理水平的有效机制。徐州市矿务局退休教师周美恩，上世纪90年代初创建了“小记者团”，并荣获1996年度“全球500佳”；本世纪初，又创办了江苏省首家民间环保组织———“绿色之家”。在她精神的感召下，该市云龙区随即成立了环境保护协会。目前，全区7个办事处，83个居委会，11个村委会，31所中小学，均是协会的团体会员，形成了公众参与的新局面。近年来，他们又率先推行环保“片警”制度，在辖区内的每个责任区安排2-3名“片警”，对其所管区域的执法监察、排污收费、环保宣传等工作全面负责，使环保工作重心逐步下移，进一步贴近企业、贴近群众、贴近服务对象。江阴市东海镇在建立环保分局基础上，聘请了行风监督员，充分发挥主管部门在公众参与中的引导作用。同时，政府、企业和公众三方共同合作，开展了检查方和被检查方的互查活动，提高了环保执法的监督能力。
　　4、推行环保政务公开，让公众享有监督权。政务公开。各省辖市建立了政务公开大厅和行政审批中心，实行建设项目管理程序、排污收费等公示制和承诺制，做到规范上墙，主动接受群众和社会监督。审批公开。在重大建设项目环境影响评价审查过程中向公众发放意见调查表，特别是有扰民影响的建设项目必须征得周围居民的签字同意。电话公开。设立了“12369”举报电话，并在各城市都实现了与“110”联动，按照“四有四必”的原则，24小时接受与处理人民反映的环境问题，倾听意见和呼声，为广大群众解决环境问题开辟了一条快捷的“绿色通道”。奖励公开。建立污染有奖举报制度，通过奖励这种手段把有限的行政监督化为无所不在的群众监督。据统计，目前全省累计受理举报3.29万件，已有400多人得到了奖励。
　　5、组建环保特约义务监督员队伍，让公众享有参与权。创新监督机制。常州市通过聘请和组建环保特约义务监督员队伍，获取第一手最真实的环保信息，既调动了环境监督的积极性，又延伸了监管视线，有效地弥补了环境监察力量的不足，解决了环境问题投诉与现场执法不及时之间的矛盾。严格招聘选用。他们从解决居民就业、帮助贫困人员提高生活质量角度，把市区失业、下岗职工和失地农民作为招聘的必要条件，从中筛选居住地在监督点附近、熟悉监督点及周边企业情况的人员作为环保监督员，取得了“双赢”。抓好技能培训。针对监督员需履行的职责，积极培训、传授环保法律法规、排污情况观测技术等环保知识及观察记录表的填写方法和规范等，使其成为环境监察工作的得力“耳目”。加强监督管理。制定了监督员的管理办法，明确了监督员的管理部门。根据监督员的实际工作情况，对认真履行职责、工作积极主动的，经考核后发放一定数额的津贴（每人每月500元）；对发现并举报企业违法排污并经调查核实后，视情节每次给予300-2000元的奖励；对不能胜任本职工作、工作责任心差、报告不及时、虚报和假报观察情况的，经查实后随时进行调整和辞退。
　　二、主要成效
　　1、公众参与热情明显高涨。各地多种形式的公众参与活动，促进了环境利益各方的相互理解，提高了公众为环保献计献策的热情，群众对环保工作的满意度不断提升。常州市举行环境信息对接与圆桌对话会议后，在现场回收的《征询意见表》统计结果中，与会人员认为“形式很好”的占75%；对对话效果表示“非常满意”的占42%，“比较满意”的占25%，“满意”的占33%，同时还提出各类建议共14条。据统计，常州市2007年3月实施环保特约义务监督员以来，短短几个月，共向“12369”环保热线反映情况14000余次。江阴市实施企业环境行为信息公开化制度后，参评企业已由2001年度的65家上升到2005年度的492家，增加了6倍多。
　　2、人居环境质量明显改善。特约义务监督员参与常州市区河流水质监管以来，市区46条监管河道水质得到了明显改善。2006年整治的19条河道中已有6条于2007年6月底达到基本变清的整治目标要求，其余13条也基本消除了黑臭现象。江阴市“红黑企业”的提升转化率超过了70%，所占比例下降到10%左右。徐州市云龙辖区内，近年来没有出现一起重大污染事件；东海县也没有发生一起因污染引发的上访案件，群众对环境的满意度逐年提高。
　　3、环境信访数量明显下降。从泰州的实践看，多例“硬碰硬”的听证会，解决了一批久拖不决的环境信访问题，最终形成了令群众较为满意、企业能够接受、政府部门表示支持的“圆桌意见”，形成了群众赢得环境、企业赢得发展、政府赢得民心的多赢局面。近两年来，在全省环境信访总量上升30%左右的情况下，泰州市市区的环境信访量却下降了75%，全市因环境问题引发的越级信访量下降了15%；徐州市环境信访量2006年比2005年下降了20个百分点，2007年上半年比2006年同期又下降了10个百分点。东海、丰县等环保局在部门行风评议中由原来的倒数位跃升到前列，有效改善了环保部门在人民群众中的形象。
　　4、行政执法成本明显降低。环境问题投诉多、但现场执法力量不足，一直是困扰环保部门的一个难题。让公众参与环保，既减轻执法难度，也降低了执法成本和行政费用。常州市在聘用首批40名环保特约义务监督员后，仅在2006年9月一个月内，这批监督员就填写出巡查河流水质记录表1400多份，巡查排污口15123次，记录被发现的异常排污口433次，向“12369”环保热线举报违法排污行为19次。很多原先环保部门极难发现的隐蔽排污口，都被这些看护河流“义务水官”的“火眼金睛”发现，一个月内市区就有433个“诡秘”的排污口现了原形。
　　5、公众参与范围明显扩展。动员公众参与环保，实现了从满足公众应有的环境知情权向让群众享有议事权、表达权、监督权、参与权的拓展，从被动参与向建立公众参与新机制迈进，将公众参与作为环境管理和法制建设的重要内容，建立健全了公众参与环保的体制机制，从以政府、企业为主治理污染向环境保护社会化延伸，有效地推动了环保工作的蓬勃发展。现在，环保执法、行政首长环保目标责任制、重点污染源达标治理、环保专项行动等重大工作中，都充分引入了公众参与机制，进一步丰富和完善了“党委领导、政府负责、各部门齐抓共管、环保监管、企业治理、舆论监督、公众参与”的环保体制和工作机制。
　　三、几点建议
　　1、提高认识，摸清家底。近年来，我省通过增加财政投入，加强环保机构，调整收费价格，开展环境资本运作等措施，使“政府主导、市场推进”明显走在全国前列。从发展趋势看，在贯彻落实十七大精神，更多关注民生、民意和民情进程中，公众参与已成为江苏落实“环保优先”重要的亮点和突出的难题之一。根据《中国公众环保民生指数（2006）》调查，环保意识高的公众，环保行为参与度也高。目前，我省公众对环保的关注度越来越高涨，但环保意识还不高，认知程度较低，积极参与环保工作的人更是少之又少，大多数公众还是遇到环境问题“不知如何参与”，这正是当前面临的尴尬局面。针对这种现状，各级政府要解放思想，创新公众参与的路径和渠道，从环境信息公开化、环境决策民主化、有序管理环境公益诉讼以及加强与民间环保组织的联系等方面着手，帮助公众提高环境意识，提高参与水平。建议：加强组织协调，开展对我省环保意识、公众参与途径的摸底调查，了解公众对环保工作的认知度、群众环境意识的深浅度和参与度，分析城乡间、区域间和群体间存在的差异性，在此基础上有针对性地采取应对措施。
　　2、增加投入，形成机制。从近几年的实践来看，公众参与是在政府积极引导下进行的，每项制度的实施都要有一定的经费保障。如圆桌对话会议和信访听证会每次需花费3至5万元的成本费用；信息公开化制度也需要信息的收集、处理和发布等费用的支持。但在实施中，一方面，当前财政投入对公众参与既没有专门的预算安排，也没有将公众参与列入环保“十优先”方针中的优先领域，更没有纳入“十大工程”项目之中；另一方面，公众参与经费来源渠道单一，社会支持不足，严重限制了公众参与的发展。因此，建议在增加公共财政支出时，要优先加大环保公众参与的力度，充分发挥政府投入的引导作用，以小带大，以点带面。同时，从财税、金融、投资等方面完善鼓励环保公众参与投入的政策措施，鼓励和促进全社会增加环保投入，逐步形成环保公众参与多元化、多层次的经费保障体系和投入机制。
　　3、培育载体，搭建平台。当前，公众参与环境保护形式单调，渠道单一，试点单薄，亟须培育载体，搭建平台，创新路径。建议：一要以丰富多彩的文化活动为载体，加强环保宣传教育；以解决群众身边的环境问题为手段，全力推动环保工作向社会各个层面拓展；以“绿色生活”为导向，弘扬生态文明和绿色消费；以创建“绿色家庭”、“绿色社区”和“绿色学校”等为抓手，提高全社会的环境意识，达到“教育一个孩子，带动一个家庭，影响整个社会”，形成全民参与的长效机制。二要积极推行污染治理市场化运作，让更多的经营者参与到治污的市场竞争中，让广大群众参与到污染防治的监督工作中。三要利用网络这一新颖的方式，借助其草根性、社区化、口碑化的传播力量，让更多的普通公众自觉自愿地参与到环保大业中来。
　　4、降低门槛，发展环保NGO。非政府组织（NGO）具有较强的中立性与监督能力，能为完善环境政策法规提供参考意见。发达国家环保NGO发展迅速，已形成了政府、社会组织、广大公众三方互为补充、共同推进的环保新局面。要推进环保公众广泛参与，必须加快发展环保NGO。一是降低准入门槛。进一步转变政府职能，支持和鼓励民间组织获取并有效使用环境公共资源，将部分环境公共服务职能交由环保民间组织实施。只要有利于环境保护，不损害社会利益，不危及国家安全的，政府都应该大力支持。二是动员公民参与。动员广大公民积极参与到环保NGO的队伍中来，以在校大学生为主体，以社区环保积极分子为骨干，逐步建立一支相对稳定的环保志愿者队伍，保持各种环保协会、学会等环保NGO非政府、非赢利和中立的特征。三是优化环境公共资源配置。通过税收改革，对环保公益捐助的企业在税收方面给予减税优惠。加快建立各种促进环保NGO发展的基金，加强对环保民间资本和基金积累的扶持，为环保NGO的活动和能力建设提供资金保障。四是加强指导和培训，提高能力。加大对环保NGO的培训力度，提高政治意识、管理水平、业务能力和专业化程度。拓展环保NGO的交流渠道，积极开展国内外民间环境交流合作。建立自身的社会诚信度、公信度和认知度，树立品牌意识，积累有利于自身健康发展的社会资源，通过积极发展环保咨询服务，壮大环保NGO。
　　　　　　　　　　　省委研究室　张伟新　戴　澜　聂　乾
　　　　　　　　　　　省政府办公厅　尹荣尧
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　　　　　　　　　　　江苏卫视　刘　霞