（作者郭洁敏系上海社会科学院信息研究所研究员)

　　一、 世界电子政府的评估与排名

　　随着电子政府在全球范围内的大力推进，对它的绩效评估也引起世界各国政府和各机构的高度关注。时至今日，电子政府绩效评估名目繁多，既有政府内的评估，也有政府外的评估；既有全球性的评估，也有地区性的和国别性的评估。政府内评估是由政府自身开展的评估，如联合国、欧盟、美国、加拿大、澳大利亚等都开展了对其电子政府建设的全面评估。政府外评估主要由第三方组织、咨询公司以及学术机构进行。

　　目前电子政府评估比较有影响的，是以联合国、埃森哲咨询公司、布朗大学（美国）、早稻田大学（日本）等为代表的全球性评估。其中最早开展电子政府评估的是埃森哲公司，它从2000年起持续追踪全球电子政务发展动态，同时发布全球电子政府年度测评报告。联合国负责电子政务评估的是经济与社会事务部，它与美国公共管理协会联手进行。早稻田大学于2002年12月设置了“电子政府•自治体研究所”，该所从2004年开始对世界电子政府进行评估。

　　上述4个机构评估范围不完全相同，联合国和布朗大学通过以联合国成员国为对象的广泛调查来评估全球电子政府。埃森哲公司和早稻田大学则选取重点，对世界主要国家的电子政府进行评估，以此反映世界电子政务发展的程度和趋势。从评估结果来看，这些机构之间存在一定的差异。例如，日本2004年电子政府发展水平，在联合国的评估中排名第18位；在埃森哲公司的评估中排名第19位；在布朗大学的评估中排名第29位；在早稻田大学的评估中排名第7位，上下相差22位。又如，2007年早稻田大学、布朗大学对世界电子政府前5国和地区的排名如下：

　　资料来源于日本早稻田大学和美国布朗大学

　　应当说，这些机构的电子政府理念是基本相同的，如联合国将电子政府定义为：政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。日本将“加快效率性、生产性、透明性，充分方便与民”视为“理想的电子政府”，其基本目标是：“为中央和地区政府提供数字化管理，全国政府实行无纸化办公；建立e化社会服务体系，加强政府管理部门与社会福利、医疗保健、保险金融等行业和私营企业之间的信息传递；公开宣传和推动在线信息管理；改革政府审批制度”。但由于它们在方法上，如评估范围、评估重点、评估手段等的不同，而出现了评估结果的差异。

　　二、 联合国等主要电子政府评估指标的特点及其比较

　　电子政府评估指标是衡量电子政府发展水准，显示不同国家电子政府建设程度的重要工具，它直接关系到对评估对象的“打分”和“排名”。应当说，联合国、埃森哲公司、布朗大学、早稻田大学的电子政务评估指标都是经过精心思考、慎重定夺的，同时也是各有特点，不尽相同的。

　　联合国经济与社会事务部将定量与定性相结合，侧重对各国政府网站建设、信息基础设施和人力资源三个方面进行评估，显示电子政府发展的5个阶段（初始、增强、交互、在线处理、无缝连接）。具体而言，一是分析各国政府网站提供的内容和一般公众最经常使用的在线服务（卫生、教育、劳动就业、福利、财政）情况；二是对各国IT基础设施（加权复合变量）和人力资源能力进行复合变量统计分析，最后平均得出各国的电子政务指数。它所运用的两大类指标是：电子政务准备度（整备度）和电子参与度。前者是复合指标，包括网站测评指数、电信基础设施指数和人力资源能力指数，后者主要衡量政府部门的e－information、e－consultation、e－decision等，评估政府网站向公民提供网上信息和服务等的数量和质量。

　　由于联合国是以近200个成员国为评估对象，要始终用相同的标准进行测评也不是很容易，所以其“电子政务准备度”所涉及的指标大多是比较基础性的，如电信基础设施，人力资源能力，对网站的测评也主要衡量各国政府网站提供的六类与公众生活最为相关的服务。

　　埃森哲咨询公司主要采用综合评估方式，用其独特的“重点测评”评分系统对主要国家（主要是发达国家）的电子政务进行评估。它的评估特点是侧重于客户服务，这是其咨询公司的背景以及来自于企业的经验使然。它列出了诸如客户关系、客户服务等一系列指标，即使用服务成熟度（包括服务宽度、服务深度）与传递成熟度（包括可识别性、客户建议性、组织结构、交互性、网络连通性）这两大类指标来进行评估。

　　服务的成熟度用于衡量政府在线服务水平，即对政府在线服务广度与深度进行综合衡量，包括三个层次：公布信息、交互和政务处理。客户关系管理（CRM）指标是衡量服务成熟度的一种手段。它采用5个衡量标准来确定CRM的作用，即政府网站的判断力、互动性、站点特性、针对性等。服务成熟度指标和客户关系管理指标相结合构成总体成熟度。传递成熟度指传递机制的成熟度，具体体现为政府网站的构成和用户的满意度，如“一网式”的程度、根据顾客意向作设计的程度、顾客关系管理技术、网站链接的能力、额外增值服务的程度等，它分为相应的四个等级，即很低、低、较低和适中。最终，根据这两种成熟度的情况，将政府网站分为四种类型：创新领袖型；有理想的追随者；稳固成就的取得者；平台建设者。

　　埃森哲将“服务成熟度”分为70％的权重。因其认为信息公开等是一种公共服务，信息公开化程度越高，通讯越发达，就表明公共服务成熟度越高。而政府网站的运作情况则以客户关系管理指标衡量，这一部分被给予30％的权重。这两项相加得100分，以此综合考察电子政府发展程度，以及国民利用电子政府的情况。

　　布朗大学侧重于定量分析和评估，测评方法较为简单，所有样本数据均通过互联网获取，即通过20多项覆盖电子政务各个领域的标志性考查指标进行测量。它立足于电子政务应用状况进行全球对比分析，所考查的大多是各国政府网站的建设情况，测评内容包括：在线信息、服务传递和公众接入情况。测评的特征包括：（国名、所属地区）、在线信息或刊物、在线数据库、音频剪辑、视频剪辑、支持多种语言，商业广告、保险基金、用户支付、残疾人接口、隐私政策、安全措施、在线服务、服务种类总量、数字签名、信用卡支付、电子邮箱地址、在线论坛、自动邮件提示更新信息、个性化站点界面，PDA接入和站点英文版等。

　　布朗大学电子政府评估中的绩效指标，从网站的五个特征进行选取和组织，权重也是平均分配。其定义的电子政府指数包括三个方面：一是政府网站的信息和服务的成熟度；二是对信息通信技术（ICT）基础设施的数据分析，其中包括六大指数：一个国家的计算机数量、互联网主机数量、上网人数、电话、移动电话、以及电视机数量的百分比；三是对人力资本的数据分析，它包括人力发展指数（是否倾向接受并使用电子政府提供的服务）、信息获取指数（是否拥有技术手段获取相关的、及时的信息与服务）、以及城市人数占总体人数的百分比。

　　值得关注的是，布朗大学独一无二地连续两年将韩国列为世界电子政府排名第1位。在其他机构的世界电子政府评估中，一般总是美国、加拿大、新加坡名列前茅。布朗大学在2007年涉及政府执法、立法和司法机构各部门以及保健福祉部、教育部、外交部、行政自治部、财政经济部、产业资源部、建设交通部、国防部、文化观光部和信息通信部等政府机构以及下属部门的调查中，高度赞扬韩国电子政府丰富的信息与良好服务、效率设计、高质量的搜索引擎、广泛的多媒体内容和网络普及率。韩国政府门户多达500多个可在线执行的服务。其它各部门网站也有大量在线服务，如网上交税、律师考试结果查询，寻找朝鲜失散亲属等。韩国电子政府网站还具有很高水平的个性化功能，让用户管理自己的网上活动。此外，大部分站点提供PDF或无线接入，几乎所有站点都允许访问者订阅E―mail通知。韩国政府网站与用户的互动特色也非常显著。每个政府站点都在显著位置包含访客留言或论坛。在设计上，韩国网站色彩丰富的按钮对于导航的提示明确。总体上，韩国网站在保持以访问者用户为中心的基础上，提供了丰富的特色。

　　早稻田大学的电子政府评估有些特立独行，它批评“联合国的排名，显示出同社会优先开发项目的密切关系、并以政治文化的成熟度为标志，这超越了电子政府的范围”，而认为自己“以综合视点调查分析，进行了不同于其他机构——以网站、CRM等为对象调查排名的做法”。例如，它参照世界经济论坛等“世界竞争力排名”的评估手法，采用6大类26项指标衡量“理想的电子政府”（见下图），显示出重视“客观性指标”的特点——几乎没有“用户”（民众）的满意度调查指标。

　　资料来源于日本早稲田大学電子政府・自治体研究所

　　综上所述，这4大机构基于电子政府理念，在关注网络设施的建设，提高行政服务效率，以便更好地服务于民等方面是一致的，但是在具体的电子政府评估方面有着不同的视角或特点。概括而言，这些差异主要有以下方面：

　　第一， 客观性指标或主观性指标的偏重。客观性指标又称“硬指标”，它反映客观事实，只要原始数据真实完整，指标统计结果就具有客观的确定性，不同对象之间也具有明确的可比性。主观性指标反映人们对评估对象的意见、看法、期望值和满意度，是心理量值的反映。例如，评估民众满意度评价指标有：1)电子政务与企业的伙伴关系,为企业的全面服务；2)具有无盲点、全覆盖、全天候、零距离的高效优质地为民服务出口；3)电子政府与公民的双向交流、对公民的快速回应；4)电子政府所有系统都“易操作”，在电子化、数字化系统上政府服务的“易取得”，政府服务的标准化；5)城市与社会管理的数字化；6)公共信息资源的开放与共享；7)应对“数字鸿沟”,为民众提供更多获得政府服务的途径与机会，等等。然而，面对同样的事实和现象，不同对象的心理需求、价值尺度、满意程度会有很大差异，但由于电子政务服务的对象是社会公众，他们的需求、愿望和满意度是电子政府不可缺少的评估指标。

　　相对而言，早稻田大学重视客观性指标，联合国、埃森哲公司则比较重视主观性指标，如强调政府和民众的“互动性”、“市民参与”，要求电子政务评估包括对最终用户的需求满足程度等。所以，虽然联合国“电子政府准备度”的指标大多是基础性的，如涉及电信基础设施，人力资源能力等，但其“电子参与度”的指标主要测评“民众的参与情况”，而埃森哲公司的评分系统引入客户关系管理（CRM）的概念，直接测量政府将服务提供给“用户”所达到的程度，并给予30％的权重。即具体把政府服务分成发布、互动和交易三个层面；CRM（客户关系管理）则有5个子指标，分别是洞察力、互动、组织性能、客户建议和网络。

　　第二， 定量或定性评估的偏重。定量评估的优点是概念清晰，易于操作，而且结果直观精细；定性评估比较抽象，但是比较深入，尽管它在一定程度上带有主观因素。单一的定量或定性评估比较少见，一般是定量和定性评估相结合，不过对定量或定型的略微偏重往往导致对同一国家电子政府的不同评估结果。

　　布朗大学偏重于定量评估，它以政府网站所提供的服务为衡量对象，用超过20个指标评估各国政府网站的综合表现。它的电子政府测评体系虽然被认为比较单一，但指标覆盖全面。它所列的指标大多围绕网站功能，如在线信息、服务传递和公众接入情况、在线数据库、音频剪辑、视频剪辑、支持多种语言，商业广告、保险基金、用户支付、残疾人接口、隐私政策、安全措施、在线服务、服务种类总量、数字签名、信用卡支付、电子邮箱地址、在线论坛、自动邮件提示更新信息、个性化站点界面，PDA接入和站点英文版等。

　　埃森哲公司将定量评估与定性评估结合得较好，常常采用多种不同的分析方法，如电子政府的成本效益、服务水平、政务效益等。它们通常被整合在一个大的指标框架之下，并对其中的不同维度分别采取不同的评估方法，从而使得整体评估不仅仅限于一套指标体系或经济计算公式。

　　三、 世界电子政府评估指标的发展与完善

　　如前所述，电子政府评估不仅是衡量电子政务建设的一面镜子，同时也对电子政府的发展起导向作用。实践中不同战略的选择以及轻重缓急的处理等，都对电子政务的绩效产生影响，同时还决定着各个国家在这一实践中所付出的成本。当然，评估机构本身也有自身的局限，如政府外评估和政府内评估往往有差异。因为政府外评估一般由第三方组织机构实施，它作为“局外人”一般难以收集到全面的政府数据，无法深入政府内部获取过程性信息，所以多以政府网站作为数据采集的主要渠道，配合使用问卷调查、电话访谈，或者考察少量的样本，所获得的原始数据一般偏向于描述结果性信息；另一方面由于它们位于政府外部，更加注重对政府服务的考察，其结果更多地反映电子政务服务水平。当然例外也是有的。

　　电子政府评估是新生事物，它需要在实践中不断发展和完善。事实也是如此，如联合国不断增加一些新的测评指标，所测评的国家数、内容等也不断有所拓展。埃森哲公司2000年首次发布全球电子政府年度测评报告时，只提出了一套具有粗略框架的评价体系。2003年这一评估体系有了较大发展，测评的内容从2002年的169项服务增加到201项服务，范围跨越l1个部门。到2005年，埃森哲公司的全球电子政务年度测评报告“客户服务领衔——新期望，新体验”重点评价了政府在客户服务方面的进展，对前几年一直沿用的评估框架进行了较大的修改，即从以往评估电子政府在线服务的成熟度转变为聚焦客户服务的领衔程度——以公众为中心，多渠道、跨部门地进行服务，以及主动沟通教育。

　　总体来看，目前世界电子政府评估还处于探索阶段，有些方面尚缺乏共识，如主观性指标和客观性指标的采用比例，定量和定性分析如何进一步协调等。一些学者认为，由于主观性指标具有模糊性、不确定性和缺乏可比性，因此在电子政务评估中，应尽量使用客观性指标，加大客观性指标在总分结构中的权重，或者对主观性指标进行“硬化”，即划分若干等级如满意、比较满意、不满意，并换算成相应的分数。但另外一些学者认为，电子政府评估不能过多使用客观指标，因为电子政务的目标是服务于民，所以要将公民的“满意度”作为重要的指标。还有的专家指出，就绪评价与能力评价是电子政务评估中最基本的方法，也是最常用的方法。现有电子政府评估方法，绝大部分属于这个范畴。它的主要优点是，可以超脱于评估对象不同环境、不同条件的差异，抽取出普遍共通的客观指标，进行相互比较，而其主要缺点是，仅以资源禀赋为主要评价依据，造成“投入越多，得分越高”的评价结果，即对价值（如效益）不敏感。

　　由于当前世界电子政府评估在一定程度上缺乏统一性，各个机构运用各自的评估指标进行评估，往往使同一个国家在不同机构的评估和排名中有着不同的结果，所以就产生了是否需要统一制定全球性的电子政府评估标准的问题。也就是说，在世界诸国共同的电子政府建设理念和原则基础上，为保持全球电子政府评估的科学性、准确性和一致性，需要对世界电子政府评估急需制定出一个通用的、科学的电子政务绩效评估指标。博采众长，制定世界通用的电子政务评价指标，无疑对推动世界电子政务的发展具有重要的现实意义。具体而言，通用的世界电子政务评估有两种形式：一是成立世界性的专门评估机构，每年对世界电子政府进行权威性地评估和排名。但是，这好像不是很现实，因为任何机构都很难对电子政务评估进行“垄断”。二是世界主要电子政府评估机构携手合作，先各自按自己的指标评估打分，然后“去掉一个最高分，去掉一个最低分”，得出一个平均分，以此作为该年度这一国家或地区在世界电子政务建设中的排名。这样也可引导世界诸国电子政府建设的标准化和高效化。

　　从未来趋势来看，对公民服务质量、民主化程度的考量将成为未来电子政务评估的主要方向，其相关的主观性指标将举足轻重，所以更有必要将电子政务的评估范围、评估重点、评估手段等同一化，构建通用的电子政府评估指标体系。

来源：信息化建设